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专家解读 | 徐未晚:加快推动地方档案工作在法治轨道上向更高质量发展

  上海市档案局局长 上海市档案馆馆长 徐未晚

  《中华人民共和国档案法实施条例》(以下简称《实施条例》)将于2024年3月1日起施行,这标志着档案法治建设迈向良法善治、高效权威、规范有序的新阶段,必将加快推动地方档案工作在法治轨道上向更高质量迈进,推进我国档案法治建设进程向纵深发展。

  一、《实施条例》是深入贯彻落实习近平总书记对档案工作的重要指示批示精神,将党的领导落实到档案工作各方面各环节的具体体现

  2023年是习近平总书记提出推动档案工作“三个走向”20周年,是习近平总书记对档案工作作出重要批示精神的落实之年。《实施条例》通过更为具体的规定法条,对档案法所确定的档案工作机制体制进行了更为细致的规范,为确保新时期档案工作发展提供了法治保障。

  一是进一步突出强调“加强党的领导”这一根本政治保障,健全完善党领导档案工作的机制体制。我们党历来高度重视档案工作。早在建党初期,周恩来同志就亲自制定了档案管理办法。伴随着中国共产党百年历程,党的档案工作也得到了长足进步和发展,成为记录党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史的重要记录和凭证。建党百年之际,习近平总书记对档案工作作出了“四个好”“两个服务”的重要批示,成为新时代档案工作的根本遵循和行动指南。这次《实施条例》修订,进一步突出强调“加强党的领导”这一根本政治保障,就是要从制度规定上进一步强化党对档案工作的领导,突出强调明确“档案姓党”的政治属性,确保新时代新征程档案工作沿着正确的政治方向前进。

  二是进一步强调了各级政府的职责。习近平总书记强调,档案工作是一项基础性工作,各项事业得以发展都离不开档案。《实施条例》细化了县级以上人民政府的职责,比如,《实施条例》指出应当建立健全档案机构,并为档案机构提供长久安全的档案保管场所和设施,尤其是要保障国家档案馆依法接收档案所需要的库房及设施。再比如,《实施条例》明确了县级以上人民政府应当对档案宣传教育工作承担责任等等,这些都是适应新一轮地方党政机构改革新情况新要求,结合地方档案工作实际需求而提出的法规规范,将为新时代档案工作进一步理顺工作机制,形成党政齐抓共管的良好局面,创造工作条件,提供基础保障。

  三是进一步明确了档案工作责任制。落实档案工作责任制是做好档案工作的必要前提。档案法明确了机关、团体、企事业单位和其他组织应当建立档案工作责任制,《实施条例》结合实际,进一步细化了落实档案工作责任制的具体要求。例如,在明确各级档案部门法定职责的同时,结合新时代社会治理实际,新增了乡镇人民政府档案工作职责,规范了对基层群众性自治组织档案工作的监督、指导权;明确了立档单位应当统一管理本单位档案并依法移交档案;明确了应当确定档案工作组织架构、职责分工,落实档案工作领导责任、管理责任、执行责任、档案完整与安全第一责任;明确了应当加强对所属单位的监督、指导,负责审核所属单位归档范围和保管期限等等。这些关于档案工作责任制的细化规范,回应地方档案部门在依法实施档案管理过程中遇到的实际问题,有利于全面落实档案工作责任,确保档案工作系统、科学、有序、规范。

  二、《实施条例》是推动档案工作高质量实施,适应现代化建设要求的有力抓手

  当前,档案工作紧跟时代发展、国家进步、民族复兴的伟大进程,也面临着许多新的机遇和新挑战。对照习近平总书记实现“三个走向”的重要指示精神,面向更高质量助力中国式现代化发展的新时代档案工作新要求,地方档案部门在档案收、管、存、用等各个环节,还存在档案资源建设不够及时完整,档案数字化转型相对滞后,档案鉴定开放跟不上社会对档案开放的需求,档案资政育人水平有待提高,电子档案、新媒体等新载体档案长期安全保管保护技术亟待加强等等问题。

  针对上述问题,《实施条例》围绕国家战略以及党和国家中心工作,聚焦档案工作“四个体系”建设,在收集、移交、利用、公布等重要档案业务环节以及档案信息化建设、监督检查等管理活动方面提出了很多新规范。这些规范既有具体微观的要求,也有科学前瞻的指引,将为解决地方档案工作实际问题,破解制约档案发展瓶颈,推动档案工作迈向高质量发展,提供法律依据。

  一是加强档案工作重要制度建设。例如,明确立档单位应当编制归档范围和档案保管期限并依法报审;为优化档案馆馆藏档案资源,要求档案馆在收集档案时应当考虑档案的珍稀程度、内容的重要性,并以书面协议约定相关方的权利义务等。这些规范是从各地方档案部门实际工作中总结和提炼出的实践经验。对于推动各级立档部门做深做细档案工作,使档案资源建设的规范性要求从档案馆“后道工序”延伸到各级立档部门的“前道工序”,打通档案从收到用的各个环节,确保档案完整性、系统性十分有利。

  二是推动档案工作机制创新突破。《实施条例》站在“大档案”工作的视野对一些长期制约档案工作高质量发展的机制问题进行了创新突破,为进一步提高档案服务中心大局、服务群众需求能力和水平创造了条件。比如,《实施条例》进一步规范了建立国家档案馆馆藏档案开放审核协同机制的工作,并且要求档案主管部门加强统筹协调,同时对移交单位提出移交工作具体要求等,将有力促进档案到期应开尽开。再比如,提出了档案目录数据“汇集”的新理念,明确县级以上档案主管部门可以依托国家档案馆,对国家所有档案中具有永久保存价值的档案的目录数据开展汇集工作,将为推动形成“大档案、大数据”新局面,提高档案共享利用能力打牢基础。

  三是加快推动档案数字化转型。《实施条例》紧跟时代发展、数字中国建设步伐,设立了信息化专章,对推动档案数字化转型、加强电子档案管理等问题作出了具体规范。比如,在电子档案管理上,要求各立档单位加强档案信息化建设,积极推进电子档案管理信息系统建设,强调对电子档案的全过程管理。比如,对国家档案馆提出可以根据需要对未到移交进馆期限的电子档案提供保管服务。比如,将建设数字档案馆、数字档案室放到提升档案信息化水平的高度加以推进,并对数字档案资源提出开发利用要求,鼓励运用信息化技术挖掘档案资源并开发利用。再比如,高度重视数字化过程中的档案安全问题,明确档案馆和立档单位应当按照国家有关规定开展电子档案管理信息系统建设,并符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等的规定等等。以上这些规范举措对于加快推动地方档案数字化转型指明了路径,提供了解决方案。

  四是强化保障档案实体安全和信息安全。档案安全是档案工作的重中之重。《实施条例》深入贯彻落实总体国家安全观,将确保档案实体和档案信息安全的要求贯穿于全篇、各章。比如,在档案法律政策执行安全方面,明确将贯彻执行法律、法规和国家方针、政策作为各级档案部门的第一职责,将加强档案执法队伍建设作为档案执法监督的组织保障,并专门提出了建立健全档案完整及安全第一责任人职责制度。比如,在档案资源安全方面,明确了立档单位应当对档案收集齐全负责,档案馆可以通过捐献、购买、代存、交换等方式收集档案,并强调了销毁档案的必要程序,确保重要、珍贵档案资源不散失、不损毁。再比如,在档案实体管理安全方面,新增了县级以上人民政府应当采取措施保障国家档案馆依法接收档案所需库房及设施设备,国家档案馆馆舍不得侵占或者挪作他用等。此外,《实施条例》还结合档案利用开放环节的实际情况,对档案出境审批、委托档案服务等提出了安全责任要求,使之与保密、网络安全等方面的法律法规相衔接等等。这些设计都是以国家利益、政治安全、人民安全、档案安全为出发点,统筹协调好发展与安全关系的重要举措,具有十分重要的现实和指导意义。

  《实施条例》汲取了近年来国家、地方制度规范的成果以及实践探索的经验,并将其固化上升为法规制度,不仅具有鲜明的时代特征,也符合当下以及今后一段时期档案工作管理实际,具有可操作性和前瞻性,必将推动档案法治建设开启新局面。


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